I Piani economici di edilizia popolare, così detti P.E.E.P., sono stati istituiti con la Legge n. 167/1962 e poi modificati con la Legge n. 865/1971, con l’obiettivo di arrestare la speculazione fondiaria e immobiliare e rappresenta lo strumento utilizzato dalle Amministrazioni comunali per organizzare gli interventi che riguardano l’edilizia economica popolare.

L’articolo 35 della Legge n. 865/1971 disponeva che sulle aree P.E.E.P., potesse essere concesso o ceduto il diritto di superficie o di proprietà “per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali”, da immettere sul mercato a prezzi contenuti, con il fine di garantire il diritto alla casa ai ceti meno abbienti.

In particolare, l’art 35 della legge 865/1971, prevedeva ai suoi commi 15-19 una serie di vincoli:

• l’alloggio costruito su area ceduta in proprietà non poteva essere alienato a nessun titolo, né su di esso alcun diritto reale di godimento poteva essere costituito per un periodo di tempo di 10 anni dalla data del rilascio della licenza di abitabilità;

• decorsi 10 anni, l’alienazione o la costituzione di diritti reali di godimento poteva avvenire esclusivamente a favore di soggetti aventi i requisiti per la assegnazione di alloggi economici e popolari, al prezzo fissato dall’Ufficio tecnico erariale (U.T.E.), sulla base dello stato di conservazione della costruzione e del valore dell’area;

• dopo 20 anni dal rilascio della licenza di abitabilità, il proprietario dell’alloggio poteva trasferire la proprietà a chiunque o costituire su di essa diritto reale di godimento, con l’obbligo di pagamento a favore del Comune della somma corrispondente alla differenza tra il valore di mercato dell’area al momento dell’alienazione ed il prezzo di acquisizione a suo tempo corrisposto;

• l’alloggio costruito su area ceduta in proprietà poteva essere dato in locazione, sino a che non fosse stata pagata a favore del Comune la somma corrispondente alla differenza tra il valore di mercato dell’area al momento dell’alienazione ed il prezzo di acquisizione a suo tempo corrisposto, esclusivamente a soggetti aventi i requisiti per l’assegnazione di alloggi economici e popolari fissato dall’ufficio tecnico erariale.

Questi vincoli sono stati in seguito abrogati con la legge Ferrarini – Botta n. 179 del 15 marzo 1992. A seguito di questa legge, le Convenzioni con diritto di proprietà non prevedevano più alcun vincolo legale o di inalienabilità.

Una delle novità più importanti è stata l’aggiunta dei commi 49-bis e 49-ter all’articolo 31 della LEGGE 23 dicembre 1998 n. 448 attraverso il Decreto sullo sviluppo del 2011. 

L’articolo 49-bis prevedeva che: “I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà, stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, ovvero per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48 del presente articolo. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (dal 2012, dal Comune competente).

Il legislatore aveva dunque contemplato la possibilità di rimuovere il vincolo del prezzo nelle Convenzioni PEEP una volta decorso un quinquennio dal primo trasferimento.

Nel 2015, con la sentenza n. 18135, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, intervenne sulla questione statuendo che: “il vincolo del prezzo massimo di cessione dell’immobile in regime di edilizia agevolata della LEGGE n. 865 del 1971, ex articolo 35, qualora non sia intervenuta la convenzione di rimozione della legge n. 448 del 1998, ex articolo 31, comma 49 bis, segue il bene nei passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con efficacia indefinita, attesa la ratio legis di garantire la casa ai meno abbienti, senza consentire operazioni speculative di rivendita”.

Ne derivava che tutte le convenzioni, sia in diritto di proprietà che in diritto di superficie, indipendentemente dall’epoca di stipula e dalla loro durata, fossero assoggettate al vincolo del prezzo massimo di cessione. Questo comportava che la teoria della cessazione naturale del vincolo di inalienabilità e del prezzo di cessione nel termine di 5 anni non era più valido.

A seguito della appena citata sentenza, è nato un contenzioso tra le parti acquirenti di immobili PEEP che chiedevano la restituzione, da parte dei venditori, dell’eventuale eccedenza versata rispetto al prezzo massimo di cessione.

È nata da qui esigenza di un intervento legislativo in materia, anche per cercare di arginare nuove declinazioni di “abuso” venute alla luce, come le richieste di restituzione del prezzo versato in eccedenza.

È con la legge n. 136 del 17 dicembre 2018 (Decreto Fiscale 2019) che è stata apportata la riforma in tema di edilizia agevolata convenzionata.

La legge in questione ha apportato varie modifiche:

• ha esteso la legittimazione attiva in ordine alla richiesta di affrancazione dal vincolo reale del prezzo massimo di cessione, che prima era esclusivamente riservata al titolare della proprietà o del diritto di superficie.

• l’atto di compravendita non rispettoso dei vincoli non è più da considerarsi nullo, ma inefficace relativamente al prezzo;

• la rimozione del vincolo estingue qualsiasi pretesa di rimborso del prezzo da parte di chi abbia comprato a prezzi di mercato;

• la rimozione del vincolo di prezzo estingue anche i limiti di carattere soggettivo.

L’11 novembre 2020 con il comunicato stampa n. 254 è stata data notizia della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del Decreto Ministeriale del 28 settembre 2020 n. 151 del MEF (Ministero dell’Economia e delle Finanze), contenente il regolamento riguardante i criteri per la rimozione dei vincoli di prezzo gravanti sugli immobili costruiti in regime di edilizia convenzionata.

Il presente Regolamento entrerà in vigore a partire dal 25 novembre 2020 e darà finalmente piena attuazione al progetto che era stato previsto dal Decreto Fiscale di dicembre 2018.

Il MEF riporta che la normativa attuale prevede che il vincolo del prezzo massimo di cessione contenuto in una convenzione P.E.E.P. (Piani di Edilizia Economica Popolare) possa essere rimosso a richiesta del soggetto interessato, trascorsi cinque anni dalla data del primo trasferimento, attraverso un’apposita convenzione onerosa stipulata con il Comune e soggetta a trascrizione.

Scopo del Decreto è quello di chiarire incertezze che hanno portato alla nascita delle numerose controversie legali e che coinvolgono numerosi Comuni, e favorire infine la circolazione dei beni sottoposti a questi vincoli e tutelare tutti gli interessati.

Il comunicato stampa riporta inoltre, che altro obiettivo del Decreto è quello di portare “ad una maggiore uniformità su tutto il territorio nazionale delle modalità di calcolo per la determinazione del corrispettivo dovuto al Comune ai fini della rimozione dei vincoli di prezzo e di canone massimo relativi agli immobili in questione”.

A partire dalla data del 25 novembre 2020 le Amministrazioni Comunali non avranno limiti nella determinazione del prezzo massimo per la cessione del bene, di fronte alle richieste dei soggetti interessati a stipulare le convenzioni come previsto dall’art 31 comma 49 bis e ter della legge 23 dicembre 1998.

Con il Decreto sono state riaffermate alcune modifiche, in particolare per quanto riguarda i soggetti che possono ora ricorrere alla stipulazione delle convenzioni. Infatti, sempre a condizione che siano trascorsi cinque anni dalla data del primo trasferimento, l’eliminazione dei vincoli sul prezzo è consentito ora anche ai soggetti che non sono più proprietari dell’alloggio.

Dunque, i requisiti che sono necessari per accedere alla stipulazione della convenzione sono:

• Qualifica di persona fisica.

Non è dunque più necessario essere proprietari dell’immobile, come originariamente previsto dalla legge del 1993. Il legislatore ha dunque ritenuto di non dare questa possibilità alle persone giuridiche (come gli enti concessionari del diritto di superficie o del diritto di proprietà che hanno costruito gli alloggi). Da qui si può comprendere anche la finalità sociale di questa modifica, apportata proprio per evitare che soggetti con scopi speculativi potessero accedere alla procedura.

• Che il soggetto interessato sia titolare di diritti reali sul bene immobile oppure che non sia più titolare di alcun diritto reale sul bene.

Il fatto che il soggetto legittimato a richiedere la stipulazione della convenzione possa essere anche chi “non sia più titolare di diritti reali” porta alla conclusione che la richiesta di convenzione possa provenire anche da soggetti che non coincidono con l’ultimo alienante, ma che fanno comunque parte di un susseguirsi di trasferimenti. Questo per consentire anche ai soggetti portatori dell’interesse che non risultano essere mai stati formalmente titolari di diritti reali sul bene o che non lo sono diventati a seguito di atti traslativi a titolo particolare, ma lo sono diventati in modo indiretto a seguito di vicende successorie.

• Che il soggetto abbia un interesse a stipulare.

La ragione di questo criterio si trova nella volontà del legislatore di prevenire, da parte degli acquirenti, delle pretese restitutorie nei confronti dei venditori, a cui è stato corrisposto un prezzo superiore a quello vincolato (che è invece quello che avrebbe dovuto essere richiesto).

L’interesse si rinviene poi chiaramente in capo alla persona fisica chiamata in giudizio dall’acquirente che vanti la pretesa appena detta, ma anche in capo a chi, anche in assenza di giudizio, nei vari trasferimenti abbia violato il vincolo sul prezzo e voglia evitare conseguenze sanzionatorie o risarcitorie.

Risulta inoltre interessante l’art 2 del Regolamento, che dà la possibilità di dilazionare, su richiesta della parte, la somma da corrispondere al Comune a fronte della rimozione dei vincoli sul prezzo, in quanto prevede che il richiedente presenti una “garanzia fideiussoria rilasciata da banche o assicurazioni che rispondano ai requisiti di solvibilità previsti dalle norme che disciplinano le rispettive attività o rilasciata da intermediari finanziari iscritti all’albo di cui all’art 106 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n.385, che abbiano i requisiti minimi di solvibilità richiesti dalla vigente normativa bancaria assicurativa”.

Se la dilazione viene concessa, la stipulazione e la trascrizione della convenzione di rimozione del vincolo presso l’ufficio dell’ Agenzia delle Entrate territorialmente competente, ai sensi dell’articolo 2645-quater del codice civile, possono essere effettuate successivamente al pagamento della prima rata.